01关于医疗事故的历史沿革
1.1987年《医疗事故处理办法》出台前的医疗事故处理关于医疗事故的处理，1964年1月18日最高人民法院发布的《关于处理医疗事故案件不应判给经济补偿问题的批复》认为：“法院在处理医疗事故案件时，不宜判决医疗部门给予经济补偿。但对患者因医疗事故而死亡或残废，造成家庭生活困难的，可以采取其他救济办法来解决”。因此，在1987年《医疗事故处理办法》出台前，对医疗事故的处理原则为“不予经济补偿”，而是通过“其他救济办法”来解决。 2. 1987年《医疗事故处理办法》的医疗事故处理及问题1987年《医疗事故处理办法》对医疗事故的概念定义为“本办法所称的医疗事故，是指在诊疗护理工作中，因医务人员诊疗护理过失，直接造成病员死亡、残废、组织器官损伤导致功能障碍的”，同时将医疗事故分为技术事故和责任事故。由于该《医疗事故处理办法》出台背景是当时缺少医疗纠纷的民事处理和行政处理的法律规定，故该处理办法主要是处理患方的民事补偿，由医疗机构对患方支付补偿费，同时规定医务人员的医疗事故的行政法律责任。对此，1987年《医疗事故处理办法》规定：对造成医疗责任事故的直接责任人员，医疗单位应当根据其事故等级、情节轻重、本人态度和一贯表现，予以行政处分；对造成医疗技术事故的直接责任人员，医疗单位应责令其作出书面检查，吸取教训，一般可免予行政处分，对情节严重的，酌情给予行政处分，故当时医疗事故的责任主体为“医务人员”而不是“医疗机构”，责任形式是单位内部行政处分，并没有行政部门外部行政处罚。该办法实施后主要存在三大问题：1.该办法规定医疗事故补偿的是“一次性经济补偿”而不是赔偿，与当时《民法通则》承担侵权责任的赔偿方式不符，同时也缺乏统一的补偿标准，并没有真正解决患者民事权利救济的问题。2.虽然规定了医疗机构对医疗事故责任人员依据等级进行内部行政处分，但是缺乏行政部门的外部行政处罚，导致行政部门因医疗事故对医疗机构及责任人员的管理缺乏“抓手”。3.医疗机构的内部行政处分也主要针对医疗责任事故，而对医疗技术事故一般免于行政处分，故区分责任事故和技术事故对医疗机构追究相关人员行政责任很重要，但在医疗事故鉴定中，认定责任事故和技术事故却缺乏明确的标准，实践中难以明确区分，医疗事故鉴定评价存在困境。3.现行的2002年《医疗事故处理条例》医疗事故处理为了解决1987年《医疗事故处理办法》中存在的民事权利救济不足、医疗事故行政管理缺乏抓手、责任事故和技术事故的鉴定区分困难等问题，2002年的《医疗事故处理条例》将医疗事故的概念定义为“本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故”。该条例与1987年《医疗事故处理办法》相比，有以下进步：一是将医疗事故的概念与医疗侵权的构成要件一致，并统一规定了医疗事故民事赔偿的标准，进一步保障了患者的民事权益。二是将医疗事故主体从规定的“医务人员”，修改成“医疗机构及其医务人员”，同时规定医疗机构为承担医疗事故责任的主体，责任形式为外部行政处罚，而责任人员承担单位内部行政处分和纪律处分责任，为卫生行政部门的医疗事故管理提供了抓手。三是取消了责任事故和技术事故的区分，解决了鉴定机构对责任事故和技术事故界定困难的问题，并统一了医疗事故相关行政处理标准。 02现行医疗事故处理的现状与问题
虽然现行的2002年的《医疗事故处理条例》解决了1987年《医疗事故处理办法》存在的问题，但是在实际施行中一些问题与困境：
1.现行的“医疗事故”概念造成了民事责任和行政责任的混同，实践中既没解决民事责任问题，也没解决行政责任问题
现行的“医疗事故”定义：“本条例所称医疗事故，是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规，过失造成患者人身损害的事故”，故现行的“医疗事故”的概念是既想要解决民事赔偿问题，也想要解决行政责任问题，但构成民事侵权未必承担行政责任，医疗事故的概念也不可能同时解决民事责任和行政责任的问题。根据该医疗事故定义，只要构成医疗侵权即为医疗事故，即应按照条例规定对医疗机构进行行政处罚，即应对医务人员即可行政处分，造成了“民事责任”与“行政责任”混同。如果严格按照该医疗事故的定义，就会出现动辄就可对医疗机构和医务人员予以行政处罚和行政处分，但如果不严格按照该医疗事故定义处理，又无法保障患者的民事赔偿权益，故实际执行中存在僵局。在实践中，为了行政处罚的公正和适当，医疗事故技术鉴定往往对医疗事故的构成从严把握，但医疗事故是民事侵权的认定基础，又造成患者的民事权利得不到维护，一方面导致“行政处罚范围偏宽”，另一方面又造成“民事权利保护范围偏窄”。因此，现行的医疗事故概念虽然想同时解决民事赔偿和行政责任问题，但实践中既没解决民事责任问题，也没解决行政责任问题。
2、《医疗事故处理条例》的民事赔偿标准明显低于民事法律规定的侵权赔偿标准，并不能使患者的民事权利得到完全救济，故目前已不适用该“医疗事故赔偿标准”
《医疗事故处理条例》的医疗事故赔偿标准与《民法通则》（1987年）及2004年的人身损害赔偿司法解释的赔偿标准差别较大，通过医疗事故的赔偿数额明显偏低，同时由于医疗事故概念的民事责任和行政责任的混同，还存在“民事权利保护范围偏窄”问题，故患方为了得到更多的民事赔偿，而医方为了不受行政处罚，双方基本上都委托医疗损害责任鉴定，而很少申请医疗事故鉴定，故2002年的《医疗事故处理条例》中的“医疗事故”鉴定，民事赔偿、行政处理均被边缘化，实践中很少使用医疗事故赔偿标准。2010年《侵权责任法》出台后，各地高院也出台相关规定，医疗纠纷的民事赔偿基本上适用《民法通则》及其人身损害司法解释相关规定，鉴定也主要进行民事赔偿的医疗损害责任鉴定。2018年《医疗纠纷预防和处理条例》出台后，明确了医疗纠纷的民事赔偿依照法律的规定确定，故《医疗事故处理条例》的“医疗事故赔偿标准”现已不再适用。
3、实践中医疗事故鉴定和行政处理的边缘化，致使行政部门通过医疗事故进行行政管理的“抓手”实际已落空
如前所述，患方为了得到更多的民事赔偿，而医方为了不受行政处罚，双方基本上都委托医疗损害责任鉴定，而很少申请医疗事故鉴定，故2002年的《医疗事故处理条例》中的“医疗事故”的行政责任追究在实践中也被边缘化，卫生行政部门通过医疗事故行政责任进行管理的“抓手”实际已落空。为了保障医疗质量和医疗安全，加强对医疗机构的管理，2018年出台的《医疗纠纷预防和处理条例》对于医疗机构行政违规（只要违规即可，不要求造成后果，更不需要鉴定构成医疗事故）的行政处罚进行了明确规定，而且也明确医疗事故的调查处理沿用2002年的《医疗事故处理条例》，故行政部门可通过“一般行政违规”和“医疗事故”的行政责任对医疗机构进行管理，为卫生行政部门对医疗机构的管理找到了新抓手，解决了此前的“医疗事故行政责任抓手实际落空”的问题。03关于医疗事
故定义的修改建议1.由于医疗纠纷民事赔偿法律问题已经解决，故应摒弃医疗事故概念的民事权利救济目的，而应以行政管理为目的由于2002年《医疗事故处理条例》的医疗事故概念并不能同时解决医疗纠纷的民事赔偿与行政处理问题，同时“医疗事故赔偿标准”的规定现已不适用，现行的《民法典》及其司法解释和《医疗纠纷预防和处理条例》已经解决了医疗纠纷民事赔偿法律问题，故医疗事故的概念应摒弃民事权利救济目的，而应以行政管理为目的。2.尽管行政部门有“一般行政违规责任”的管理新抓手，但是《医师法》明确规定了医疗事故的概念，故仍需保留医疗事故的概念，但应重新定义 如前所述，虽然卫生行政部门可根据《医疗纠纷预防和处理条例》的“一般行政违法责任”为“抓手”，对医疗机构及其医务人员进行行政管理，但是最近新出台的《医师法》第五十五条第（五）项明确规定了医师的“医疗事故行政责任”，故仍需保留医疗事故的行政责任，而不应废除医疗事故的概念，但需对医疗事故的概念进行重新定义，使“医疗事故行政责任”与“一般行政违规责任”不重复、不矛盾且相互补充，形成行政管理的“双抓手”。3.由于医疗事故的概念应摒弃民事权利救济的目的，同时根据《医师法》中医疗事故责任主体规定，医疗事故责任主体应限于医务人员为宜1987年《医疗事故处理办法》的医疗事故责任主体是医务人员而不是医疗机构， 2002年《医疗事故处理条例》为了同时解决医疗纠纷的民事赔偿问题，为保护受害人的合法权益，才将医疗事故责任主体规定为医疗机构及其医务人员，由医疗机构承担外部行政处罚的责任主体，而医务人员仅承担内部行政处分或纪律处分责任。现在医疗纠纷的民事赔偿已通过《民法典》及其司法解释处理，医疗事故的概念不应再处理民事赔偿问题，故医疗机构不应再作为医疗事故的责任主体，而应当将医疗事故的责任主体界定于责任医务人员。对此，《医师法》第五十五条第五项规定“违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：...（五）违反法律、法规、规章或者执业规范，造成医疗事故或者其他严重后果”，故现行法律也将医疗事故责任主体限定于“医师”。同时，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的规定》的司法解释中“医疗事故罪”对应的《刑法》第三百三十五条规定：“医务人员由于严重不负责任，造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，处三年以下有期徒刑或者拘役”，即医疗事故罪的责任主体也为“医务人员”，故将医疗事故的责任主体限定于医师，也与《刑法》规定相衔接。因此，笔者建议，医疗事故责任主体建议限于医务人员为宜，而不宜扩大。4、医疗事故的概念应界定为“违规行为”并造成“严重后果”的情形《医师法》第五十五条规定：“违反本法规定，医师在执业活动中有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令暂停六个月以上一年以下执业活动直至吊销医师执业证书：...（五）违反法律、法规、规章或者执业规范，造成医疗事故或者其他严重后果”，根据该法律规定的本意，医疗事故的概念应界定为“违规行为”并造成“严重后果”的情形。其中：1.“违规行为”体现了行政责任的法定性，与没有违行政管理法规但存在民事注意义务不足的“一般过失”相区别；2. “违规行为”也体现了与医疗事故罪“严重不负责任”的差别；3.“严重后果”体现“医疗事故的行政责任”与“一般的行政违规责任”的程度差别，形成相互补充的行政管理两把不同“抓手”；4. “严重后果”也与《刑法》医疗事故罪的刑事概念要求的“严重损害结果”相衔接；5. 医疗事故因果关系评价的“造成”要求，也与一般民事侵权案件的因果关系中的原因力与参与度的差别，体现了民事赔偿的损失救济目的与医疗事故责任的管理目的的本质区别。综上，笔者建议，医疗事故可定义为“医务人员在医疗活动中，违反法律、法规、规章或者执业规范，造成患者严重人身损害的事故”。
04医疗纠纷责任体系的设想
如果按照上述定义，设想完整的医疗纠纷责任体系如下：
附注：《行政处罚法》第三十五条：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”
童云洪
北京市华卫律师事务所 合伙人、律师、党支部书记。
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童云洪，担任中国政法大学法律硕士学院兼职导师、中国医院协会医疗法制专业委员会常务委员和副秘书长、中国研究型医院学会医药法律专业委员会常务委员、中国医师协会维权委员会委员及医师维权律师团专家、国家药品监督管理局药品审评中心外聘专家、中华医学会国家级继续教育项目评审专家、中华预防医学会爱国卫生技术指导工作委员会委员。童云洪律师自2003年从事律师工作以来，长期专注于医疗纠纷、各类经济合同纠纷、常年法律顾问、劳动人事争议、建设工程纠纷等方面法律事务工作，长期担任全国知名三甲医院的法律顾问工作，同时为行政部门和立法部门相关立法政策制定及医疗卫生行政法律事务提供法律意见。
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